La inefectividad de las Consultas Indígenas: siete comunidades están afectadas por proyectos productivos a pesar de haberlos rechazado
Expertos e informes técnicos y antropológicos acreditan que siete colectividades han visto afectada su calidad de vida por dos proyectos productivos -uno en Tarapacá y otro en La Araucanía-, a pesar de oponerse a la instalación de estas iniciativas cuando se aplicó el Proceso de Consulta Indígena. Además, la justicia ha admitido los recursos de protección de otras tres comunidades, acogiendo los documentos presentados por las agrupaciones en estos procedimientos de consulta.
Por Josefina Díaz y Maricarmen Rojas
Árido, café y muerto. La tierra está seca y una costra de sal la cubre. Solo quedan restos de lo que era el hogar de una de las faunas más ricas del país. Ubicado en el altiplano de la Región de Tarapacá, el bofedal Lagunillas está reducido a una planicie polvorienta. Las comunidades indígenas del sector, como la Quechua de Quipisca y la de Mamiña Unida, ya no tienen dónde pastorear a sus animales, porque su principal fuente de agua y vegetación está agotada. ¿El responsable? La Compañía Minera Cerro Colorado, según acusan las mismas colectividades.
Este bofedal –tierra plana que se inunda permanente o intermitentemente– es un punto neurálgico para la sobrevivencia y desarrollo de los aymaras del sector de Cancosa. Es por ello que, cuando la minera inició en 2013 el procedimiento para alargar sus operaciones, estas agrupaciones se opusieron a través del Proceso de Consulta Indígena (PCI). Este busca recoger las inquietudes de los pueblos originarios frente a un proyecto que pueda afectarlos para tratar de mediar entre la colectividad y las empresas. Sin embargo, como este sistema no es vinculante, al no existir acuerdo, la palabra de las agrupaciones de Cancosa quedó en letra muerta: la minera obtuvo la aprobación institucional para continuar funcionando.
De acuerdo a la presente investigación, existen al menos dos proyectos productivos que han afectado la calidad de vida de siete comunidades indígenas, entre las que se cuentan las aledañas a Lagunillas. Esto, a pesar de que fueron rechazados por los Procesos de Consulta Indígena que se realizaron a estas colectividades, demostrando fallas tanto en la elaboración como en la aplicación de ese sistema.
Instalados en las regiones de Tarapacá y La Araucanía, respectivamente, un proyecto minero y una central hidroeléctrica han afectado a diferentes grupos mapuches, aymaras y quechuas, vulnerando sus tierras ancestrales, complicando su acceso al agua y afectando la flora y fauna nativas de sus tierras.
Estas vulneraciones han sido comprobadas mediante informes antropológicos y medioambientales realizados por entidades gubernamentales, además de estudios e informes externos que determinan, por ejemplo, el nivel de la sequía en Lagunillas
Además, al menos otras tres comunidades han logrado parar un proyecto cada una, similares a los anteriores, a través de recursos de protección. Estas iniciativas, de concretarse, serían tan devastadoras para ellos como lo ha sido Cerro Colorado para los habitantes de Cancosa.
Consultas Indígenas sin vinculación
La historia del reconocimiento a los pueblos indígenas en Chile tiene poca data. La única legislación que existe es la Ley Nº 19.253 de 1993 (ver decretos), que reconoce su diversidad cultural y les da reconocimiento jurídico, aunque obvia temas de participación política. Es por esto que Chile, en 2008, suscribió el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual establece el deber del Estado de solicitar, mediante los Proceso de Consulta Indígena (PCI), la opinión de los pueblos originarios sobre “la adopción de medidas legislativas o administrativas” que los afecten directamente.
Según el Decreto Supremo Nº 66, que regula los PCI, esta forma de consulta es un derecho de los pueblos indígenas y un deber del Estado cuando existe la posibilidad de que estos pueblos se vean afectados por estas medidas. Este derecho de consulta se asoma como la única instancia, amparada por el Estado, para las comunidades indígenas de poder intervenir y tener voz en los proyectos que los impactan.
Cada vez que sea necesaria la implementación de estos procesos, el órgano estatal correspondiente -por ejemplo, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA)- puede iniciar la consulta mediante oficio, con el fin de establecer un acuerdo entre la comunidad y la empresa. De todas maneras, cualquier persona o institución puede solicitar una consulta, fundadamente, a la institución responsable de la medida.
Sin embargo, como explica el abogado Sebastián Donoso, experto en asuntos indígenas, si una comunidad no logra un acuerdo, la empresa no está obligada a acoger su visión, porque no existe un “derecho de veto” respecto de estos proyectos.
De esta manera, se entiende que el proceso no es vinculante. Se llegue o no a un acuerdo, el resultado del PCI no implica una obligación para los titulares del proyecto de incluir las inquietudes de las comunidades en la planificación e implementación de las iniciativas. Esta característica no vinculante es la que permite que los pueblos indígenas vean vulnerados sus derechos al no considerarse sus demandas.
Estos procedimientos son recurrentes en los ámbitos medioambientales, ya que estos proyectos pueden afectar más directamente la vida cotidiana de estas colectividades. De hecho, el SEA contabiliza, desde el año 2014 a la fecha, 45 Procesos de Consulta Indígena. De estos, 13 aún se encuentran en curso (ver mapa), mientras que cuatro de ellos fueron desistidos por las empresas titulares de las iniciativas.
Para esta investigación se recurrió principalmente a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) de cada proyecto. Estos estudios determinan el impacto que cada iniciativa generará en su entorno. De la misma manera, se recurrió a las aclaraciones y objeciones que distintas entidades involucradas hicieron al EIA, aportando datos e información nueva.
Por ejemplo, al realizar el PCI de Cerro Colorado, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) manifestó, en el Oficio de Pronunciamiento con Observaciones Nº145 de 2014, que BHP Billiton, empresa controladora de la minera, no estaba considerando todas las consecuencias del proyecto, teniendo en cuenta el impacto por las actividades de extracción de agua desde el bofedal y cómo esto podía afectar a las comunidades de Cancosa, lo que derivó en el Proceso de Consulta Indígena.
Un bofedal seco
Aunque Lagunillas pasa por un proceso natural donde aumenta y disminuye su caudal, la sequía que vive el acuífero actualmente se produce porque la minera extrae agua desde el bofedal para usarla en su sistema de producción de cobre. Aunque BHP Billiton fue sancionada en 2005 por la Corporación Regional del Medioambiente (Corema) de Tarapacá y obligada a implementar un método de recuperación en el bofedal, los esfuerzos por restaurarlo no han sido fructíferos.
Luego del PCI realizado entre 2013 y 2015, donde las agrupaciones indígenas manifestaron su negativa a la continuidad de las operaciones del proyecto, la empresa se comprometió a seguir disminuyendo la sequía. El bofedal, no obstante, no se ha logrado recuperar completamente (ver figura 1), ni menos se les ha devuelto a estos pueblos los recursos hídricos que este espacio les entregaba.
Según constata el informe elaborado por la Universidad Católica de Temuco: “es posible observar que existe un descenso paulatino del cuerpo de agua (…) desde finales de la década del 1980 hasta inicios de los 2000, con su punto mínimo entre los años 2004 y 2006”, presentando un leve aumento entre 2009 y 2014. El descenso, de acuerdo al informe, coincide con el conflicto socioambiental, así como el aumento registrado en 2009 coincide con las medidas compensatorias por parte de la compañía.
A dos kilómetros de Cerro Colorado se emplaza Iquiuca, Humberto López, presidente de la Comunidad Indígena de esa localidad al momento de aplicarse el PCI, asegura que en la desecación de Lagunillas influyó la sequía que sufre la zona, aunque no le quita responsabilidad a la minera luego de realizada la consulta: “Ha influido, porque se comprometió a hacer cosas y no las han hecho”.
Actualmente, una nueva excavación realizada por la minera está generando, según López, un problema de contaminación debido a la expansión de polvo, lo que fue avisado por las colectividades a través del PCI. Frente a esto, asegura, la minera se ha acercado a los pueblos del sector para generar un acuerdo de compensación, por lo que la empresa, “antes de que la comunidad comience un camino de demanda, quiere arreglar a la buena” el problema.
El newen del Trancura
El baño en el río es la primera actividad que se realiza en la madrugada del We Tripantu, el año nuevo mapuche. Con el agua en movimiento se va todo lo malo, las enfermedades, los malos pensamientos y los malos espíritus. De acuerdo a sus creencias, con el nuevo año, el mapuche también debe renovarse.
Para la Comunidad Indígena Camilo Coñoequir Lloftunekul, de la Región de La Araucanía, las aguas que les dan energía son las del estero Añihuerraqui, que desemboca en el río Trancura. Sin embargo, desde 2010 sus baños durante el We Tripantu son ilegales. Los derechos de agua del estero pertenecen a la empresa GTD Negocios S.A. para instalar la Central Hidroeléctrica Añihuerraqui, haciendo que el uso doméstico y ritual de estas aguas se convierta en un acto ilícito para los mapuches de la zona.
Simón Loncopán (24) es el vocero de la Comunidad Indígena Camilo Coñoequir Lloftunekul y cuenta que desde los 10 años tiene conciencia del proyecto que busca poner la central en el río que alimenta de energía al lugar donde vive. Loncopán señala que se han opuesto a la instalación de esta iniciativa, manifestando sus denuncias en el PCI realizado entre los años 2013 y 2015. Según el Informe Final de la Consulta, el rechazo de las agrupaciones “se funda en que éste significa una seria afectación y amenaza a sus sistemas de vida y costumbres, y de sus derechos territoriales, bajo condiciones que no admiten ningún tipo de mitigación ni compensación”.
A pesar de los resultados del PCI, estos no fueron determinantes para la aprobación de la hidroeléctrica en marzo de este año, ya que la empresa insiste en instalarse en territorios que, de acuerdo a la Conadi, poseen la condición de Tierra Indígena. Así, el proyecto Central Hidroeléctrica Añihuerraqui fue aprobado en su totalidad por el SEA.
“Vivimos y dormimos pensando que mañana llegará la hidroeléctrica”, señala Loncopán, quien se ha reunido con los inversionistas del proyecto en varias ocasiones. Él explica que ha sido imposible darles a entender el por qué su instalación es inviable, ya que no logran comprender la importancia del río.
Según el informe antropológico gestionado por la misma comunidad y avalado por la Conadi, el río Trancura es un lugar espiritual, ya que en sus faldas se realiza el nguillatún, ceremonia religiosa mapuche. Estas aguas, según la cosmovisión mapuche, alimentan el newen -fuerza- del sitio en donde se ubica la colectividad. El mismo informe explica cómo el acopio de aguas del proyecto afectará el cauce del estero, ya que, “de ser intervenido, prácticamente dejaría al territorio sin sus aguas, que en lo religioso ceremonial significaría un desastre cultural”.
Loncopán agrega que, para ellos, el río Trancura: “es uno de los pocos lugares puros que quedan en el Wallmapu (territorio histórico mapuche) y hay que protegerlo”. Es por esto que según explica, al instalarse la central, la fuerza espiritual del sector se irá debido a la intervención winka –término que usan los mapuches para referirse a quienes no son parte de su etnia, pero que también, en mapudungun puro, significa ladrón o usurpador.
Los recursos para hacer tiempo
Silverio Loncopán, abuelo de Simón Loncopán y miembro de su misma comunidad, viajó hasta Santiago en abril pasado para interponer un recurso de protección, a nombre de su agrupación, en contra del Ministerio de Energía. Para él, el PCI del que fueron parte “no sirvió para nada, fue para puro entretener”. Algo común entre las agrupaciones indígenas amenazadas por estos proyectos es recurrir a todas las instancias legales para frenar las iniciativas en sus territorios o, al menos, demorar el proceso.
Tal es el caso del proyecto Terminal GNL Penco Lirquén, que, tras haber sido aprobado a través de la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) en 2016, vio truncado el inicio de sus operaciones: la Corte Suprema acogió en enero de 2017 el recurso de protección interpuesto por la Asociación Lafkenche Koñintu Lafken Mapu de Penco, que acusaba que la consulta que se realizó entre 2015 y 2016 fue terminada de manera arbitraria desde la empresa.
El fallo de la corte revocó el permiso ambiental que se le había otorgado a la terminal y asegura que el PCI llevado a cabo por Octopus LNG SpA, empresa a cargo del proyecto, perseguía “un fin distinto de aquel que pareciera desprenderse de la resolución recurrida”, siendo terminado anticipadamente, sin justificación. Es decir, aun cuando la iniciativa había sido considerada como causante de una “alteración significativa” a los sistemas de vida de la asociación indígena, “a la fecha del acto recurrido habría dejado de serlo” por razones no explicitadas por el SEA.
En sus informes, la empresa reconoce que la Asociación Koñintu Lafken Mapu utiliza los bordes costeros de Penco y Tomé en sus actividades pesqueras y de recolección de algas, área que sería dañada por el proyecto, debido a que la empresa necesita succionar agua de mar. Esto, tal como lo plantea el Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones, Rectificaciones y/o Ampliaciones (ICSARA) enviado por el SEA a la empresa, afectaría directamente al espacio marino puesto que la terminal no contaría con las medidas necesarias para evitar succionar algas y mariscos pequeños, perjudicando las actividades que hace esta asociación en el sector.
En este caso, la corte ordenó que se iniciara un nuevo PCI, que comenzó en febrero de 2017, entre la asociación indígena y la compañía, el cual aún se mantiene en curso. Al ser consultada por esta investigación sobre el proceso actual, María Patricia Flores, representante de la asociación, declinó referirse al tema “para protegernos a nosotros, porque hemos tenido muchos problemas con la empresa”.
Una situación similar es lo que sucedió con el proyecto minero El Morro, que iba a ser emplazado en la Región de Atacama, cerca de Vallenar. Las 15 agrupaciones diaguitas del sector presentaron un recurso de protección alegando que el PCI no fue realizado a las asociaciones pertinentes y sólo incluyeron a una comunidad, cuyos miembros no son todos indígenas. Este recurso fue acogido por la Corte Suprema y ordenó una nueva consulta, que dejó sin efecto la anterior por los vicios que tenía.
El Rincón
“La instalación de una represa en el río Txuful Txuful, provocará alteraciones a nivel social, económico, cultural y espiritual, por ser un espacio altamente significativo para las comunidades mapuche del territorio de Llaima”. De esta manera el antropólogo Wladimir Painemal explica en su informe antropológico el conflicto que existe entre los grupos indígenas de la comuna de Melipeuco, en la Región de La Araucanía y la empresa Ingeniería y Construcción Madrid S.A., responsable del proyecto Central Hidroeléctrica de Pasada El Rincón.
La central se adjudicó los derechos de agua del río Truful Truful en 2011, cuando fueron rematados por la Dirección General de Aguas (DGA). Con ellos es posible iniciar la construcción del proyecto en el río que, para las comunidades, tiene un “alto nivel de significación cultural” y medicinal por el espacio de lawen -medicina-, que es utilizado por machis y especialistas de la salud mapuche. Esto se explica en el Informe Antropológico Complementario del Acta de Acuerdo Final del PCI, el cual fue llevado a cabo en 2016 entre algunas colectividades indígenas de Melipeuco y la compañía que pertenece al empresario chileno Manuel Madrid.
Para Luz María Huenupi, presidenta de la agrupación Juan Meli, el problema está en que desde la empresa no aceptan la postura indígena como válida: “No aceptan la conexión con el agua, con el remedio y la cosmovisión. (…) Sólo quieren hacer su proyecto”. Huenupi aclara que junto a su agrupación estuvieron en el PCI por más de un año, en diálogo con la compañía, sin llegar a un acuerdo.
A pesar de que la empresa intentó colaborar, la impresión de Huenupi es que los dueños de la central no entienden su posición. “El proyecto iba a matar la cultura. El río, espiritualmente, es lo más importante de Melipeuco, machis vienen por el lawen ahí; es un tema de religiosidad mapuche”, explica la presidenta de Juan Meli.
Según Marcelo González, antropólogo de la Universidad Católica, en la cosmovisión mapuche existe una teoría de que todos los seres están enraizados a un entorno específico -el tuwvn-, que es donde nacen y que “es un sentido constituyente de las personas, por lo que cualquier intervención que haya en el lugar, les afecta”. Para él, esta es la razón que dificulta que las empresas comprendan el valor que las comunidades mapuches les dan a sus tierras, provocando que se opongan a que las intervengan, como en Curarrehue, Penco y Melipeuco.
Cuando la consulta no es suficiente
A pesar de que los PCI han mejorado las posibilidades de participar para los pueblos indígenas, cuando se ven enfrentados a medidas que pueden afectarlos, estas instancias son incapaces de resolver todos los problemas asociados. Uno de los factores que disminuyen su eficacia es la falta de instituciones representativas de los pueblos, debido a la división que puede surgir dentro de las comunidades.
Las colectividades mapuches Camilo Coñoequir Lloftunekul y Juan Meli afirmaron que sus agrupaciones se dividieron por las distintas visiones que existían respecto a los proyectos, además de los incentivos que las empresas les ofrecieron a sus miembros previo al proceso. Estos incentivos, según señalaron los dirigentes de estas comunidades, iban desde televisores hasta bonos de $500 mil pesos, sedes comunitarias y puestos de trabajo con tal de que las familias se declararan a favor de las iniciativas.
En el ensayo “La consulta indígena en el procedimiento de calificación ambiental”, del doctor en derecho Manuel Núñez, se explica que esta falta de representatividad, además de generar “incerteza para el órgano promotor de la medida, dificulta todo el proceso de consulta e imposibilita en ciertos casos la correcta apreciación del consenso (favorable o desfavorable) sobre la medida a consultar”. Además, Núñez asegura que la participación que no genera un impacto real en la RCA “causa desazón en las comunidades, que cambian sus expectativas en los procesos de evaluación ambiental por los más inciertos y áridos litigios ambientales”. Es por ello que, señala, debe reforzarse y garantizarse que las comunidades lleguen a acuerdos efectivos en la RCA, que luego puedan ser fiscalizados.
De acuerdo a Núñez, a pesar de las dificultades, estas instancias aportan un marco regulatorio que antes no existía. Aun así, agrega que queda mucho por mejorar, porque los procesos de consulta no resuelven todos los problemas que las comunidades tienen con el Estado o las empresas, y que muchas veces se arrastran por años.
Desde Iquiuca, Humberto López asegura que la falla en el método nace desde el reglamento que lo norma. “Para que haya una buena consulta indígena tiene que haber un buen reglamento, hecho por las comunidades indígenas, no por el Estado chileno”, explica.
El Convenio 169 y los PCI entran en revisión en 2021 y deberán ser ratificados por el gobierno. Pese a que la mayoría de las agrupaciones creen que el convenio es útil, son críticas acerca de cómo se ha llevado el proceso desde sus inicios y en cómo se ha elaborado la metodología de consulta, en la que, paradójicamente, nadie les consultó.
Sobre las autoras: Josefina Díaz y Maricarmen Rojas escribieron este reportaje en el Taller de Periodismo Avanzado que imparte Pedro Ramírez. El artículo lo editó Sara Alfaro para Km Cero.